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从大国博弈看台湾问题
美国美利坚大学国际关系学院教授兼亚洲研究委员会主任 / 2016-03-11

邓小平当年指出,台湾问题就是美国问题。这一论断既符合当今世界政治和大格局的实际情况,也呼应了国际关系理论中的新现实主义强调国际体系和世界大环境的观点。本论文的出发点就是从大国博弈的角度通过政治和经济两个方面来探讨台湾问题和两岸关系,以及大陆对台政策在处理内部—外部因素互动方面应该注意的问题。2016 年是台湾地区领导人更替的关键节点。在这段时间里,两岸关系的内部因素,也就是岛内政治发展和台海互动无疑是左右两岸前途最关键的因素。与此同时我们也应该看到,两岸关系在今后很长一段时间的发展可以说也将受制于大国之间的博弈。

 

在台海问题上,存在着内部和外部两个三角形格局。从内部来看,是红—蓝—绿三种政治势力的较量。从外部环境来看,则是中国大陆—美国—日本三角关系的博弈。在这两个三角框架中,各个方面始终都有一个“究竟要什么”的问题。也就是说各相关方的现实目的和终极目的到底是什么。下面我着重从大国博弈这个角度来看其对两岸关系发展的影响。

 

一、大国博弈对政治战略层面的影响

从国际上来讲,随着中国的崛起,明确支持台湾独立的声音几近消失,但并不等于这样的愿望也随之而去。美国和日本是解决台湾问题最重要的两大外部因素,从根本上来讲台海保持长期分离以致最后实现台湾独立是符合美日的国家利益的。因为这样一来就能在全方位地对付中国崛起中保留一个重要的砝码,无论是在政治经济层面,还是在军事安全层面。但是随着中国的不断崛起以及根据“权势转移理论”所得出的前景,台湾独立几无实现的可能。也就是说对美日而言台独这个最佳选择是不可实现的,那就寻求次佳,亦即在保持两岸分离的基础上来“维持现状”( status quo)

 

对国际大势的分析,离不开中国崛起和美日应对这样一个基本的事实。随着大陆经济、军事实力的不断增强,中美实力的差距也出现了一定程度的缩小。中国在经济贸易金融领域里正逐渐扮演着一个领头羊的作用( 例如亚投行的出现) ;而美国在军事安全领域里仍然稳坐龙头老大的地位。所以在亚太地区就出现了一个双支柱的现象。也可以说形成了一个双领导体制。从总体上来讲,美国在亚太地区以至于全球各个领域都有和中国合作的必要,也就是说中美之间在不断竞争的同时也要保持合作,例如反恐、防止金融危机、能源问题、环境和气候问题等等。这些问题的每一项对美国国家利益都是至关重要的。相比而言台湾问题在美国大战略的作用就有所下降。

 

在这样一个框架下,美日都实行一个追求平衡的政策,也就是不过度刺激大陆,避免给大陆动武的口实。要做到这点,就要对岛内的“台独”人士采取一个既扶植其“台独”理想又压制其“台独”动作的做法,从而也就避免了中美日在台湾问题上兵戎相见、大动干戈的局面。这方面最好的一个例证,就是在当年陈水扁执政时期,小布什总统把陈水扁称为“麻烦制造者”。直到今天“麻烦制造者”仍然是民进党的蔡英文所极力避免的一个紧箍咒,同时也是岛内“台独”势力不敢冒进的一个重要的牵制因素。美国国内这几年不断展开有关台湾问题的讨论,“保台论”与“弃台论”的辩论不绝于耳。以至于有的美国学者最近还提出了Grand Bargaining(大妥协) 的想法,也就是北京和华盛顿在各自核心利益的考虑中划清界限,在坚持自己核心利益的基础上,对非核心利益(包括台湾问题) 对中国做出一定的“让步”。

 

我们在考虑大国博弈这个因素时,可以先问这样一个问题: 台海问题仅仅是一个两岸之间的双边问题,还是同时也是大国博弈中的一个重要环节? 普通的思维是就事论事、分开考虑; 也就是说两岸关系就是台海两边,中美关系就是北京和华盛顿,中日关系就是北京和东京,而很少把它放在一个多边的框架里面来思考和运作。下面我想就几个案例进行研究,考察一下日本和美国在这方面是怎么做的、大陆又是怎么做的,以及大陆能从中吸取什么样的经验和教训。

 

首先我们就2013 年签订的日台渔业协议做一个案例考察。众所周知,日本是在台湾问题上除美国之外的最重要的外部因素,同时日本和台湾地区由于历史的原因也有着千丝万缕的联系。但是多年来在日本—中国大陆—台湾地区这个三角关系中,中国大陆的重要性对日本来说当然远远超过台湾。尽管两岸永远分离是符合日本的国家利益的,但是它也不敢贸然去坚持这样一个方向。例如虽然在像鼓动扶植台独势力这样的方面做一些手脚,可在涉及一些具体问题,例如经贸谈判方面,日本就没有必要对台湾让步。举日台渔业谈判为例,日本和台湾谈了十几个回合都没有任何结果。因为东京知道如果它答应了台湾的要求就会让北京不高兴。它犯不着为了这个事情得罪中国大陆,所以对台湾在包括渔民利益这样的经济问题上经常表现得态度强硬,甚至不屑一顾。

 

2012 年由于日本对钓鱼岛采取国有化措施,而使东海之争出现了剑拔弩张的局面。特别是出现了日本最不希望见到的现象,这就是两岸联手在钓鱼岛问题上与日本争锋。大家都记得日本海上保安厅的船舰今天和中国大陆的海监船对峙互不相让,明天又和来自台湾海巡署的船舰互用水炮激烈地喷射。如果任由形势发展下去,就非常有可能出现两岸在钓鱼岛问题上公开携手的局面。此时恰值安倍晋三重返政坛,在他的主导下,日台渔业协议从一个经济技术问题变成了政治战略问题。安倍政府内部明确提出不惜对台湾做出让步也要力促这个协议的达成。所以在2013 年很快就签订了日台渔业协议。也就是说安倍政府为了解开日本同时在两面作战的套,而签了这个条约。

 

从日本角度来讲,日台渔业协议的签订起到了一石两鸟的作用。如此既安抚了台湾的民心,另一方面也是更重要的,它又分化了两岸在保钓问题上连手对日抗争的态势。实际结果是形成了日陆台三方“两方高兴,一方不高兴”的局面,也就是日本赢(陆台携手的破局) ,台湾赢(拿到了多年谈判未能实现的在渔业方面的实际利益) ,而中国大陆在两岸携手保钓方面则是输分的。

 

2013 年在北京召开的第七次华人学者台湾问题讨论会上,有的华人学者对台湾的做法提出了尖锐的批评,称日台渔业协议的签订无异于是在大陆背后插了一刀,并质疑为什么马英九当局要这么做。站在大陆的立场,这样的批评当然是可以理解的。但如果我们反思一下,从日本方面来看,它在这个问题上的做法就显现出其在外交领域中的老道之处。也就是说让小利(给台湾) ,而得大惠(破除岛争问题上的两岸携手) 。这也给了我们一个把台湾问题放到大国博弈的角度来考虑政策的例子,是值得借鉴的。

 

应该看到美国在这方面也和日本一样有很多异曲同工之处。首先台湾作为在美国外交战略大棋局中的一颗棋子,美国既不想看到台湾与大陆实现统一,又不愿意卷入到因“台独”而引发的台海战争中去。所以美国这些年来一直在其对台政策中保持着一个平衡的态势。美国介入台湾问题的一个重要手段就是对台军售,对台军售的根本目的是保持台湾一定水平的防卫能力。虽然只是象征性的,但是还是能够起到给分离势力打气的作用。

 

对台军售问题也成为中美关系中的一个谈判的筹码。两国关系好,需要中国合作多的时候,就把对台军售在数量和质量上都卡得紧一点,而不去满足台湾防卫方面的需求; 在中美关系出现问题或低潮的时候,就加大对台军售的力度,提高在质量和数量上的水平。这样一来也给了台湾方面一些甜头,认为美国还是在一定程度上满足了它的要求。如此又形成了一种在美—中国内地—中国台湾三方角力的格局中“两方高兴,一方不高兴”的局面。也就是通过对台军售,美国得利(离间了两岸关系) ,台湾也高兴(其防卫能力有了一定程度的加强) ,而中国大陆则在推进两岸关系,避免外力介入方面受挫。

 

美国对台政策在其他很多方面,例如美牛输台、接待台湾政治人物访美、智库和舆论界不断出现“保台论”和“弃台论”的辩论等等,都反映了美国在制定对台政策时是如何把它放在大国博弈的框架中来考虑的。

 

我们再来看看大陆处理对台关系的案例研究。这里可以考察一下围绕着在北京举行的2014 APEC 会议期间习马会是否能举行所引发的种种考虑。马英九在此前长达一年多的时间里,利用各种场合多次明确表示希望能够代表台湾到北京参加这次盛会,并期望实现历史性的“习马会”,认为“习马会”应能对缓解两岸关系发展不确定性并进一步突破两岸关系瓶颈起到重要的推动作用。但是这样的一个设想最后还是破局了。大陆方面当然有很多合情合理的原因以及自己内部的考虑来拒绝马英九的请求。我在这里把这件事作为一个案例研究,只是想利用这个案例来看一看我们能否从不同的角度来看问题,跳出单纯的台海双边关系,把它放到大国博弈的框架中来思考。

 

通过我在台湾的实地考察和研究,台湾方面想促成“习马会”的想法大概可以归纳为以下几个方面:

1.这会把两岸关系提升到具有历史意义的新的阶段。

2.会在国际上造成重大影响。比如2000年通过与朝鲜的金正日在平壤的历史性握手,使当时韩国的总统金大中获得2000年诺贝尔和平奖。

3.由于2016 年台湾地区领导人大选可能造成政权更迭,使民进党执政八年。这样一来APEC“习马会”恐怕在20142024 这十年内是两岸领导人会面的唯一机会。

4.在操作层面上也是可行的,因为台湾的正式头衔只是地区性的一个经济体,和香港、澳门摆在相同的地位。所以马英九与会也只不过是以经济体负责人的身份参加,和香港澳门特首的身份没有实质性的差别(例如可以称马英九为“台湾地区领导人”,而不用“总统”的称谓)

5.就算马英九当局出现了跛脚的局面,他退下后也会是国民党的一个不能忽视的重要力量。

6.尽管马英九的执政能力和岛内民意都有明显的缺陷,但是他的优点是老实、守法、信守诺言。如马英九曾经传出过信息,他将不会在APEC会议上搞小动作,也不会和其他国家领导人搞双边会晤。

 

根据这样的允诺,就会进一步降低在国际场合出事的风险。而从大陆的角度来讲,国台办发言人已经明确指出,APEC 不是“习马会”的合适场所。大陆方面在当时对“习马会”能否举行大概有四个方面的顾虑:

 

第一个顾虑是,APEC 是一国际性会议,而台湾是不能以国家身份参加的,所以两岸问题放在这一个场合来解决有相当的敏感性。在这方面我想可以援引的惯例是APEC 一直允许香港和澳门的特首参会。那么把马英九和习近平的会面安排在香港特首梁振英和澳门特首崔世安相仿的安排中会见。这样国际舆论上就不会对此产生误会。当然,两岸关系是一个很特殊的问题。也要在尽可能的条件下照顾到台湾民众的观感,努力创造出一种政治上平等的氛围。在这方面,大陆也可以换位思考一下。既然港澳领导人都能出席APEC,台湾领导人却无法出席。在陈水扁时代,由于两岸的对抗关系,这样做是可以理解的。但马英九主政后两岸关系已经有了长足的发展,仍然不能出席就会令岛内人民( 特别是蓝营) 产生挫折感。

 

第二个顾虑是,如果实现两岸领导人见面,应该是具有实质内容的,而不能为见面而见面。如果大陆在“习马会”问题上对台湾做了让步,那马政权对大陆又有什么让步呢? 我们知道,在为“习马会”做准备工作的时候,两岸自然会有许多事先安排和期待。比如马英九到北京是否能带来一份两岸期盼已久的和平协议。这个方面从“太阳花反服贸运动”中可以看出,以马英九低迷的政治支持率来说,未必能够如愿以偿。但从另一个角度讲,我们也应该看到两岸领导人会面本身即具有重大意义,对将来两岸的和平发展以致最终统一都将产生深远的综合性影响,甚至很有可能为下一步政治深水区的试水打下基础。

 

第三,大陆方面恐怕还在顾虑如果今年让马英九出席,以后岛内政治发生变化怎么办?大陆怕开先例,担心“习马会”这样的方式被民进党上台以后所坚持,到那时大陆就不好往回退了。如果2016 年蔡英文上台,两岸如何来沿袭领导人在APEC会面这一惯例? 目前的发展证明,即便是绿营的领袖人物也会在处理两岸关系的问题上有一定顾虑,从而与其“台独”纲领保持一定的距离。退一步讲,如果2016 年民进党上台执政后贸然推动“台独”,大陆届时仍可采取断然措施,中止邀请台湾领导人参加APEC会议。

 

第四个考虑是,马英九在岛内的声望日渐低落,故怀疑他是否想用“习马会”来提高自己的历史地位。马英九尽管有种种的不足,特别是在岛内的表现差强人意、民意低迷,但是他基本的“反独渐统”以及清正廉洁的政治作风还是应该得到高度肯定和认可的。当然,马英九有其自身的政治考虑,也就是在剩余的任期内最大限度地提高其历史定位。大陆正可以利用他的这一想法来加紧推动两岸的政治对话,实现中华民族发展的一个新的里程碑。

 

“习马会”的破局,可以说是避免了在国际场合出现风险的可能性,对北京而言是一个既安全又省事的做法。尽管在马英九时代两岸关系取得了长足的进步且达成了多项协议,但在两岸关系进入深水区时则停步不前。这当然可以从岛内蓝绿恶斗和其他种种变化的角度来理解,但也不能不看到把台湾问题放到大国博弈的框架中来思考的重要性。“习马会”的成功举行,虽然正如大陆所认为的马当局没付出什么代价就拿到了好处,但退一步来考虑这实际上也是一个大陆和马当局双赢的局面,而让美国、日本和岛内的绿营成为输家。可以说这样一个带有标志性的历史性事件所能带来的震撼性的影响是不容低估的,尽管在操作层面上绝非易事。

 

二、大国博弈对区域性经济整合层面上的影响

我们还可以从中美日三边角力的视角来分析台湾参与区域性经济整合的问题。毋庸置疑,如何处理区域性经济整合的问题是两岸关系当前所面临的又一个重大挑战。这里面既有经济含义,也有政治含义。就经济方面而言,台湾近年来经济发展持续低迷,对大陆经济具有高度依赖性。而且台湾经济特点属于以科技为基础的出口导向型,因而台湾与其他相类似的经济体存在着竞争关系。例如,韩国以及东盟的一些国家。所以,台湾本身对参与区域性经济整合有着一定的迫切感,即岛内常说的台湾要避免在全球化和区域性经济整合中被边缘化。

 

但是台湾参与区域性经济整合,不仅是一个经济问题,在很大程度上也是一个政治问题。这实际上是台湾所长期坚持的争取国际空间的重要方式。多年来,台湾积极诉求参与国际活动,并希望借此争取更大的国际承认。但是自马英九当局上台以来,两岸实现了外交休兵,从而对这一问题有了一定程度的相互理解。但是台湾要求扩大国际空间的诉求从未停止。这也是台湾所关切的重要问题之一。从大陆角度来讲,坚持不能出现“两个中国”或“一中一台”、坚决反对“台独”的原则,使区域性经济整合这一问题蒙上了政治色彩。

 

与此同时,台湾参与区域性经济整合还有一层岛内政争的政治色彩,特别是统独之争所引发的大众与当局的纷争。2014 3 月引发的“反服贸”学生运动便体现出经济问题带有深刻的政治色彩。我们都知道两岸服务贸易协议,简称CSSTA,是海峡两岸依据《海峡两岸经济合作架构协议》(简称ECFA) 第四条所签署的后续协议。

 

在台湾,部分人士对该协议可能使台湾在经济与政治上更容易被大陆影响的担忧以及当局在该协议签订前与民间的沟通不足而导致了“太阳花学运”的兴起,也使该协议在台湾社会引起了广泛的争议。这也是具有政治色彩的经济整合的典型案例。因而,台湾参与区域性经济整合难免会让外界产生联想,即以台湾身份加入国际上的一些经济组织是否是岛内统独之争的一个延伸。如此一来,大陆在这一问题上也不得不采取十分慎重的态度。

 

1.国际因素对区域性经济整合的影响

台湾参与区域性经济整合也深受国际因素的影响,所以有必要把这一问题放到大国博弈的框

架中来审视。

(1) 美国与区域性经济整合美国的亚太再平衡策略即有军事安全的考虑,又有经贸方面的安排。其中心思想是维护它在亚太地区的领导权问题。这也是奥巴马反复强调的美国是一个太平洋国家(他自己也是第一个生于太平洋地区的美国总统) 的原因。为了巩固其在亚太地区的领导权,美国主动提出并高调倡导环太平洋伙伴关系(TPP) 。众所周知,自20 世纪90 年代以来,中国大陆在亚太地区的经济发展突飞猛进,这在一定程度上导致了美国在亚太地区领导角色被削弱。美国希望通过TPP 的经济制度安排来强化在亚洲的领导地位,其做法本身具有同中国争夺区域性领导权的政治含义。在军事安全领域,美国可以通过其军事同盟和准同盟架构来保持在亚太的领导权。但是在经济领域,美国则要依靠TPP 这样一个主要工具来加强在亚太的领导地位。尽管在实际上,美国国会和相关部门还没有在TPP 这一问题上达成广泛共识,但美国政府和行政部门却一直在高调推动TPP

 

台湾是亚太地区具有重要战略地位的经济体,因此美国当然希望台湾能够加入TPP 的谈判,同时其也可以借此经济格局的安排来确保台湾不要完全投到大陆那边去。

 

(2) 日本与区域性经济整合

日本本身实际上最初对TPP 的态度并不积极,因为来自日本国内阻力很大(例如农业部) 。但安倍上台一年多来,把TPP 放在日本所面临的全球大战略中。也就是说日本和中国在钓鱼岛(日称尖阁群岛) 问题的争执中非常需要让美国站在自己这一边。美日同盟的存在还不足以赢得日本所期待的美国在钓鱼岛问题上的背书。在这种情况下,日本就需要哪怕在经济方面做出一些让步,也要确保加强同美国的伙伴关系,从而获得美国的支持和表态。换言之,日本通过在经济上参与TPP 这一方式来响应美国的号召,协助加强美国在亚太地区的领导地位,以换取美国在领土纷争问题上更为坚定的支持。所以,这种做法意味着日本决定通过牺牲一定的经济利益来换取安全利益。当然,在经济上日本还未完全作好全面加入美国倡导的TPP的准备,但从长远来看,加入TPP的确有助于日本内部进行经济结构改革。如果把日本的外交战略和经济政策放在一个更大的框架来审视,显然日本十分重视日台关系以至于将日台关系放在一个特殊位置。我们也可以从在岛争期间日本主导和台湾签订渔业协议这一事实中看出日本也很希望台湾能够积极地参加区域性事务并进一步加强日台之间的合作。

 

(3) 夹在大国角力漩涡中的台湾

台湾由于其在政治外交方面的地位,在国际上并未取得作为单独国家存在的合法地位,所以甚至一直无法参与如RCEP 此类经济协议的区域性经济整合。由此台湾在这一问题上表现得十分焦虑,特别是在面对类似韩国这样经济体的强力竞争下,如果不加入区域性经济整合,台湾的经济很可能进一步面临发展停滞。更值得注意的是,台湾在这一问题上本身是处于大国角力的漩涡中,特别是在中美日三边关系角力中处于微妙地位。马英九自上台后提出了“亲美、友日、和陆”的方针。整体来看这一方针就是为了确保在大国角力中的台湾的自身利益。

 

2.大陆的应对策略

在对台湾加入区域性经济整合问题的政策探讨中,中国大陆有明确的原则和策略,基本立场是,只要不搞“台独”,其他都可以商量。在这样的原则下,大陆也可借这一问题释放善意,从而展现出对台湾经济发展以及岛内人民的福祉的关注。如果相关措施可以解决台湾的经济低迷,大陆也可以予以正面对待。与此同时,大陆也认识到这不单单是一个纯粹的经济问题,也带有政治外交含义。我们应该已经注意到,虽然签订经济协议是两岸关系的标志性成果,但没有相关的政治机制来保障两岸政府的协议,两岸很难确保良好关系的持久性。一旦政治或社会突发事件出现,两岸关系即可能马上出现倒退。以朝韩关系为例,两国在经济方面曾经有重大的突破,如开城工业园区的设立。但是因为政治安全问题特别是朝核问题久拖未决,一旦形势有变,朝韩关系又会回到原点。

 

中国自改革开放以来的经济高速发展确保了大陆在亚太地区经贸领域的主导地位,比如东盟+ 3,东盟+ 3 + 3 这样的区域性经济安排。在这一问题上,大陆不会轻易放弃已经取得的地位,特别是不会让美国主导的TPP 来削弱中国的领导地位。由此看来,经贸问题不是一个简单的经济问题,而是一个具有争夺区域性领导权导向的问题,同时也是中美日三国角力的战场。所以说,尽管海峡两岸实现了一定程度上的和解和经济上的高度整合,但是两岸在进入深水区之后并没有在政治整合方面取得重大的突破,国际范围内的台湾问题也依然保持着原有的状况。比如美国依然坚持对台关系法和对台军售。日本也强调它的对台特殊关系,甚至放出了日本也要制定自己的对台关系法的风声。这使得大陆在台湾问题上不得不保持警惕性。也就是说要防止美国和日本利用台湾加入区域性经济整合这一问题做文章。

 

三、结语

这篇论文的一个中心议题就是强调把两岸关系放到大国博弈框架中来考察的重要性。尽管我们都知道1949 年出现的两岸分离是由当时的国共内战所造成的,但后来六十多年的长期分离就不单单是一个内部因素的问题了。例如在讨论台湾参与区域性经济组织这样的问题上,我们一定要关注与这一问题所关联的国际因素。特别是当我们把它放到中美日大国角力这样的大背景下看时,就会发现它不仅是一个经济问题,更是一个高度敏感的政治问题。但是这并不是说两岸关系的内部因素就不重要了。实际上,从多年来两岸关系发展的风风雨雨的经验中,我们可以看到这样一个有趣的现象,就是两岸热度的交叉点经常不在一个重叠期内。当大陆提出和平统一的时候(1979 年叶剑英九点方针) ,台湾予以排斥。而当台湾在20 世纪90 年代初成立和平统一委员会和发布统一纲领的时候,大陆又未予响应。所以两岸关系就往往出现机不可失、失不再来的现象。我们今天来分析台海问题仍然应该从内部和外部两个视角来考察。从岛内发展的角度来看,最近一段时间蓝营的不争气和蓝绿此消彼长的局面,都是两岸关系进入深水区而无法向前迈步的原因。但是从外部,也就是大国关系博弈的角度来看,本文中所提到的几个案例可以明确地看出美国和日本都是把台湾问题作为各自对华外交的一个重要筹码。当对华关系相对宽松的时候,对台湾的掌控就可以放松一点或者在对台态度上也可以苛刻一点,甚至于出现“弃台论”。但当对华关系紧张的时候,台湾就成了一个可以利用的棋子。如果沿着这样的一个思维框架,大陆可以考虑在关键节点的时候,对岛内带有突破性的要求,虽有困难,但仍能做出一定的让步,而起到让一小步,进一大步的作用。如此,则有可能达到输赢异位的局面,即赢家是大陆和蓝营,而输家则不但是绿营,而且也是美国和日本。

 

作者系美国美利坚大学国际关系学院教授兼亚洲研究委员会主任

 

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