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中国特色小镇出路
瞭望智库陶短房 / 2018-04-11

为加强与规范特色小镇的规划、建设与管理,浙江省特色小镇规划建设工作联席会议办公室近日印发《浙江省特色小镇创建规划指南(试行)》,这是全国首个针对特色小镇创建规划出台的专项指导文件。

 

最早的特色小镇成功范例出自浙江,如今,全国各地纷纷学习浙江模式。特色小镇在中国已步入发展的“快车道”。但是,在取得显著成绩的同时,出现的一些问题,也必须引起我们足够的重视。

 

1 特色发展


 

源自浙江、如今在全国遍地开花的特色小镇,不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台,它有一个鲜明特点——在区区几平方公里土地上实现特色产业、生产生活生态空间的融合。

自2016年起,中央开始将特色小镇创建列为农村重点工作之一,各部委、各级地方政府陆续出台相应政策,从土地、财税、金融等三方面陆续出台相应政策,支持特色小镇创建工作,特色小镇进入国家层面推广阶段。

 

从整体上看,各地在金融方面政策扶持力度差距较小,但土地、财政支持方面差异较大:

天津、云南、福建、江苏等省在土地、财政等方面均给予较多的优惠政策,而辽宁、海南等省份除一定程度资金支持外,扶持力度相对较小;

 

在政策优惠程度居中省份中,浙江、江苏、山东等省份在土地、财政等方面侧重于考核后奖惩,而河北、重庆、江西、甘肃、湖北等省市则侧重于先期支持。

 

特色小镇数量分布

 

从区域分布情况看,特色小镇存在区域发展不平衡的问题:

 

华东、尤其是长三角地区经济发展活跃,居民收入水平较高,特色小镇发展得有声有色,苏、浙、鲁三省位列特色小镇总量前三,第二批特色小镇入选数量是第一批入选特色小镇数量的2倍之多;

 

西南、西北老少边穷地区迫切渴望“后发”机遇,亟待通过政策扶持发挥地域特色,在特色小镇建设方面积极性非常高;

 

华北尤其京、津、冀地区特色小镇数量相对偏少,未来仍具备较大发展空间。

 

三地区特色小镇数量对比

 

从产业结构角度来看,逾60%的特色小镇为传统产业升级,如旅游、文化、农林牧渔等,其中以旅游产业为主的小镇占比达到37%,超过1/3,连同占比16%的文化产业一起,仅文旅类小镇便占据了特色小镇的半壁江山。

 

新兴信息、健康、时尚、金融、环保等新兴产业占比在30%以上,相对较少。

 

特色小镇产业结构比例

 

浙江清华长三角研究院区域发展研究中心的最新研究成果表明:

 

截至目前,全国共有403个特色小镇(2016年住建部公布的第一批为127个,第二批为276个);

 

共有20个省份提出特色小镇创建计划,总计划数量已超过1500个;

 

结合剩余14个尚未公布计划的省份进行推算,全国至少将出现2000多个省级特色小镇,它们将成为国家千镇计划的后备军。

 

大多数省份将小镇的建设时间划定为3到5年,其中共有15个省计划在“十三五”期间完成百镇计划,与国家千镇培育计划时间表保持同步。

 

可以说,特色小镇在中国已步入发展的“快车道”,使这些乡镇居民获得了实实在在的经济效益,对地方发展和社会稳定起到了促进作用。正因如此,有关方面才在日前启动了第二批特色小镇申报,并在近期就特色小镇的建设、发展和规范,提出了更多的指导和要求。

 

 

2

 

隐忧日显


 

但是,在取得显著成绩的同时,“快车道”上的风险和隐忧日渐凸显,正如一些重要指导性文件所揭示的那样,必须引起我们足够的重视。

 

2017年12月4日,国家四部委(发改委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部)《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》(下文简称为“《意见》”)指出,近年来,各地区各有关部门认真贯彻落实党中央国务院决策部署,积极稳妥推进特色小镇和小城镇建设,取得了一些进展,积累了一些经验,涌现出一批产业特色鲜明、要素集聚、宜居宜业、富有活力的特色小镇。但在推进过程中,也出现了概念不清、定位不准、急于求成、盲目发展以及市场化不足等问题,有些地区甚至存在政府债务风险加剧和房地产化的苗头。

 

隐忧之一:“大干快上”不免泥沙俱下

2016年特色小镇建设的号角吹响以来,各级政府以及开发商都热烈响应。当前全国层面已经批复403个国家级特色小镇。此外,各级政府以及企业还有一大批建设计划。

 

如此“大干快上”,一方面,展示出各界对特色小镇模式的热情以及对转型期发展机遇的渴求,另一方面,也隐伏着“盲目上马”、“政府大包大揽”、忽略投资效率及风险等问题。

 

相较于传统乡村开发模式,特色小镇建设最大的差异是集约化开发和成片“翻新”,需要大量资金支撑。

 

举个例子,与房地产项目不同,特色小镇建设除了建筑本身之外,还要建设道路、管网、学校、医院、办公楼宇、产业园区等。实际上,它是多个项目的集群。

 

那么,钱从哪来?

这对地方政府和开发商都是巨大的考验。

 

据《中国企业报》报道,江苏每个特色小镇建设大约需要新增投资30亿元至50亿元,其中,产业投资占比不低于70%。由此便知,资金实力略差的开发商面临的压力有多大。

 

巨量资金需求背后隐藏的是巨量的债务,在新常态下,特色小镇即便建设好了,又需要多少人口和产业来填充?特色小镇如果像房地产一样供给过剩?该如何规避风险?

 

不仅如此,特色小镇模式并非单纯的产业创新或乡村社区改造。在很大程度上,它是对几平方公里范围内的自然/人文环境、社会面貌、社区结构甚至生产/生活方式的彻底改变。

 

如果考虑周密、举措得当,这种“颠覆性”的改变将有助于实现乡村全方位“更新换代”,实现地区经济、文化、社会发展的“弯道超车”。

 

倘若仓猝上马、蛮干强推,则可能造成严重后果。

 

更令人忧虑的是,在整个特色小镇建设范围内“颠覆性”改变的背景下,负面后果一旦产生,即便可以补救,也势必要付出巨大的代价。

因此,必须做好预研,谋定而后动。

 

隐忧之二:“变相地产开发”阴魂不散

 

许多房地产开发商和背后的“金主”纷纷涉足特色小镇,有的提出了文旅小镇的发展方向,有的尝试用农业小镇建设一种理想的生活方式,有的则大举进军科技小镇领域……

 

这原本无可厚非,甚至在某种程度上值得鼓励,但是却将不可避免地将一些房地产业的痼疾“传染”到特色小镇建设中来。

 

一方面,房地产开发商最擅长的是在各地建设相同模板的“标准楼盘”,而特色小镇的生命力和活力在“特色”上。

 

什么是“特色”?就是千镇千面、因地制宜,如果搞标准化,丧失了“特色”,“小镇”也就失去了灵魂。

 

另一方面,房地产开发商的强项是“赚快钱”,主要依靠卖房牟利,社区配套服务往往只是用于抬高房价的工具;而特色小镇只能“赚慢钱”——等到基础建设阶段完成后,凭借入住或就地发展的各种产业盈利。

 

在这种情况下,房地产开发商很难通过“快建快卖”迅速套现离场,很可能不得不手握一堆“楼盘”,陪着“租客”(入住产业和二级发展商)共同“走长线”,将盈利点转移到租金和服务收入上。

 

这将对开发商的经营战略、融资能力等方面均构成新挑战,或将出现周转不灵、资金链紧张等问题。

 

特色小镇并非纯粹的经济开发项目,而是承载着诸多使命的综合项目,为防止出现“烂尾高峰”,须对这股热潮中的某些不理性因素进行调整。

 

隐忧之三:陷入空洞化陷阱

 

正如《意见》等文件中所指出的,特色小镇也切实存在着“特色不特”的“空洞化”隐忧。

 

首先,如前所述,大量特色小镇是资金、政策驱动型,“不接地气”,和当地居民、产业缺乏有机纽带和利益重合点,缺乏足够的“生血机能”。一旦资金、政策的“潮头”消减,就可能陷入“空洞”的尴尬局面。

 

其次,在城市化大潮下,农村人口资源的争夺趋于白热化。

 

根据国家统计局相关报告,2015年跨省流动农民工80%流入了地级以上大中城市,省内流动农民工54.6%流入了地级以上大中城市。而县、乡则为人口流出的主要区域。

 

据报道,在第一批127个国家级特色小镇中,有多达35个面临着人口流出的难题。其中,位于农业地区的特色小镇人口流出最多,有约33%的该类特色小镇表现为人口净流出。

 

从城市的行政等级来看,小镇几乎位于城市行政等级的最底层,大多交通不便,医院学校等配套设施差强人意,当地人多数一有钱就在县城或省城买房置业,如果缺乏人口的聚集,特色小镇也会成为空心镇。

 

3

 

出路在哪?


 

针对上述隐忧,我们需要契合乡村振兴战略需要,建设新一代特色小镇。

 

出路之一:接地气

 

首先,特色小镇的建设要“接地气”,变资金、政策驱动型和“输入型”小镇为“触媒生发型”小镇——不盲目依赖资金输血、项目“刚性”引入和政策扶持,而是和本地强项相结合,不仅能够建成、存活,也要让它能够尽快“断奶”,实现经济、金融、社会效益。

最早的特色小镇成功范例出自浙江,如今,全国各地纷纷学习浙江模式。很多人可能忽略了一个现实:浙江特色小镇的成功得益于当地生生不息的创业精神和发达的民营经济。浙江气候宜人、人文气息浓厚、民营经济发达,在“政府引导,市场主导”的模式下,不同的小镇自觉分工,已经形成良好的产业生态,具有足够的吸引力聚拢资源。

因此,若不顾自身条件,机械复制“浙江模式”,就可能造成“橘逾淮为枳”的后果。

同样,在一些迫切希望搭上特色小镇、实现“弯道超车”的欠发达地区,有的地方政府不惜大包大揽。依托当地优质的历史文化、民俗传统、景观资源打造文旅小镇无可厚非,然而,若想使其具有持续的生命力,则要满足严格的区位条件——设立在拥有大量人口的大城市周边,交通便捷。

换言之,我们学习“浙江模式”,更多应该在战略层面,因地制宜、因时制宜、扬长避短、注重实效。

 

出路之二:农民利益最大化

历年中央“一号文件”都反复强调,社会主义新农村建设应立足于农村实际,始终坚持以农民为主体,充分调动广大农民的积极性、主动性和创造性。2018年“一号文件”进一步强调,应坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。

在新时代的特色小镇建设中,必须始终让农民、尤其本地农民成为“主角”和受益主体,凡最终有利于本地农村、农民的发展方向,就必然是正确的、有前途的,反之则可能走入“套牌小镇”的误区。

《意见》从不同层次、侧面指明了新时期特色小镇发展的方向:

坚持以人为本、防止千镇一面和房地产化、准确把握特色小镇内涵、注重打造鲜明特色、有效推进“三生融合”;

落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下,划定特色小镇和小城镇发展边界,避免另起炉灶、大拆大建;

鼓励盘活存量和低效建设用地,严控新增建设用地规模,全面实行建设用地增减挂钩政策,不得占用永久基本农田;

立足区位条件、资源禀赋、产业积淀和地域特征,以特色产业为核心,兼顾特色文化、特色功能和特色建筑,找准特色、凸显特色、放大特色,防止内容重复、形态雷同、特色不鲜明和同质化竞争;

聚焦高端产业和产业高端方向,着力发展优势主导特色产业,延伸产业链、提升价值链、创新供应链,吸引人才、技术、资金等高端要素集聚,打造特色产业集群;

各地区要准确理解特色小镇内涵特质,立足产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”,推动创新性供给与个性化需求有效对接,打造创新创业发展平台和新型城镇化有效载体,“不能把特色小镇当成筐、什么都往里装”。

 

出路之三:合理比重

处理好政府、市场在特色小镇建设中的“比重”。

2018年中央“一号文件”强调,要“坚持城乡融合发展。坚决破除体制机制弊端,使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用,推动城乡要素自由流动、平等交换,推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”。

 

《意见》也指出,应“厘清政府与市场边界”、“严防政府债务风险”,强调政府职能主要在规划引导、营造制度环境、提供设施服务等层面,要“顺势而为、因势利导”,应避免政府举债建设加重债务包袱,统筹考虑综合债务率、现有财力、资金筹措和还款来源,稳妥把握配套设施建设节奏。

 

特色小镇建设不仅仅是单纯的经济项目,也是社会改造项目、区域发展项目、社会安定项目、地方文化项目;不仅仅是“求财工程”,也同时是“民心工程”、“文化工程”、“基层建设工程”、“社会改造工程”和“环境工程”。

 

政府既不能大包大揽,也不能一切撒手、任由市场和资本“大水漫灌”。同样,惟有适应市场生存需要的特色小镇才能“存活”。

 

城镇化发展规律是“慢工细活”出精品,特色小镇建设也应树立“赚慢钱”的市场意识,避免短期效应及其副作用。对此政府和政策也需尽到引导、约束的职责。

 

 

 

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